I. Los controles de identidad basados en el perfil racial
En un país como España, la policía puede parar a alguien que no “parezca español” hasta cuatro veces el mismo día, y no porque haya robado o cometido algún acto violento, sino para comprobar su identidad. Da igual que esa persona lleve en España diez días o diez años, o que tenga ciudadanía española. Las personas que pertenecen a minorías étnicas deben demostrar que su situación migratoria en España es regular a cualquier hora del día o de la noche, aunque estén de camino al trabajo, yendo a recoger a sus hijos al colegio o dando un paseo por la ciudad1.
Algo similar sucede con la comunidad gitana. Muchas personas gitanas experimentan cómo, a menudo, se encuentran bajo sospecha, y sufren frecuentes paradas e identificaciones por las fuerzas de seguridad simplemente porque se asocia su etnicidad a la comisión de delitos. Así lo constata el informe Identificación policial por perfil étnico en España: informe sobre las experiencias y actitudes en relación con las actuaciones policiales del Institut de Drets Humans de la Universidad de Valencia: las personas gitanas tienen 10 probabilidades más que las personas de apariencia “caucásica europea” -es decir, blancos con rasgos semejantes a los de la mayoría de españoles- de ser paradas e identificadas por la policía.
La Comisión Europea contra el Racismo y La Intolerancia (ECRI) define el perfil racial como el uso de la raza, color, idioma, religión, nacional u origen nacional o étnico por parte de la policía en las actividades de control, vigilancia o investigación, sin justificación razonable ni objetiva. El perfil racial asocia las características étnicas y raciales de las personas a la comisión de infracciones administrativas o de delitos. A través de esta práctica, los estereotipos raciales o étnicos sirven como criterio exclusivo o principal para decidir a quién parar, o quiénes deben ser objeto de control policial. Una práctica que 1 Amnistía Internacional, Parad el racismo, no a las personas. Perfiles raciales y control de la inmigración en España, diciembre 2011, p. 5. se produce en el contexto de prevención del delito, de control de la migración irregular o de la lucha antiterrorista.
II. El perfil racial es discriminatorio y está prohibido por las normas internacionales de derechos humanos
La aplicación de perfiles étnicos se basa en generalizaciones y estereotipos sobre la raza, la etnia o el origen nacional y no en el comportamiento individual de las personas. Se asume que existe una relación causal directa entre la etnia y determinados tipos de infracciones administrativas o penales.
Esta asociación a menudo conduce a la criminalización de todo un grupo o colectivo Las personas afectadas sufren un trato diferente y negativo por parte de las fuerzas de seguridad, con una motivación que está expresamente prohibida por la ley como discriminatoria: la raza, la etnia, el origen nacional, etc., y con unas consecuencias desastrosas para su dignidad.
Numerosos instrumentos del Derecho Internacional prohíben estas prácticas discriminatorias:
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) prohíbe la discriminación en el artículo 26, que establece que todas las personas son iguales ante la ley y tienen derecho a igual protección de la ley sin discriminación.
La Convención para la Eliminación de la Discriminación Racial prohíbe la discriminación racial con respecto a la libertad y el derecho a la igualdad de trato ante los tribunales y otros órganos de la administración de justicia, incluyendo aquí a la policía.
El Convenio Europeo de Derechos Humanos prohíbe la discriminación racial en el disfrute de los derechos civiles y políticos, incluyendo el derecho a la libertad y a la seguridad.
El Código de Conducta de los Funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, de Naciones Unidas, establece que los agentes deben mantener y defender los derechos reconocidos en las convenciones internacionales que prohíben la discriminación.
El Código Europeo de Ética Policial, del Consejo de Europa, también recoge que la policía debe realizar su función de acuerdo con los principios de imparcialidad y no discriminación.
III. La legislación y la práctica en España
La legislación española prohíbe la discriminación en la Constitución Española. En el ámbito de la actuación policial, en la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, establece, dentro de los Principios Básicos de Actuación, que actuarán, “en el cumplimiento de sus funciones, con absoluta neutralidad política e imparcialidad y, en consecuencia, sin discriminación alguna por razón de raza, religión u opinión”.
Sin embargo, la legislación española no contiene ninguna prohibición ni salvaguardia efectiva contra el perfil racial. Al contrario, la Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana (LOSC) es muy ambigua y permite una gran discrecionalidad a las fuerzas y cuerpos de seguridad a la hora de realizar un control de identidad.
Asimismo, la jurisprudencia constitucional no está en consonancia con los estándares internacionales. El Tribunal Constitucional consideró en el año 2001, en el caso de Rosalind Williams, que la raza es un indicio razonable del origen no nacional de una persona y, por tanto, que los controles de identidad basados en las características étnicas de una persona son legítimos en el contexto de la lucha contra la inmigración irregular y no suponen la violación del derecho a no ser discriminado.
Sin embargo, el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas revisó el caso de Rosalind Williams en el año 2009 y estimó que “fue individualizada para dicho control de identidad únicamente por razón de sus características raciales y que éstas constituyeron el elemento determinante para sospechar de ella una conducta ilegal”2. Por tanto, consideró que España había violado la prohibición de discriminación establecida en el artículo 26 del PIDCP. Además, subrayó la obligación del Estado 2 Comité de Derechos Humanos, Rosalind Williams Lecraft c. España, Comunicación Nº 1493/2006 (CCPR/C/96/D/1493/2006), párr. 7.4. de tomar todas las medidas necesarias para evitar que sus funcionarios repitieran este comportamiento.
Las autoridades españolas no han cumplido con las recomendaciones del Comité. De hecho en el año 2009 se hicieron públicas las actas de instrucciones escritas dirigidas a la policía en Madrid, en las que se establecían cupos de detención de inmigrantes en situación irregular. El gobierno anterior, no obstante, se negó a reconocer la existencia de identificaciones realizadas por perfil racial. Pero tras las elecciones de 2011, el nuevo gobierno dictó la Circular de la Dirección General de la Policía 2/2012 que suponía un reconocimiento de que esas prácticas habían existido. Aunque esta Circular ordena “evitar actuaciones masivas o indiscriminadas basadas únicamente en criterios étnicos”, colectivos como Brigadas Vecinales de Observación de los Derechos Humanos siguen documentando denunciando la existencia de identificaciones por perfil racial.
El gobierno no ha evaluado la aplicación de esta Circular. La única ocasión en la que el Gobierno ha presentado datos desglosados por nacionalidades sobre las identificaciones, fue en marzo de este año en respuesta a una pregunta parlamentaria en el Congreso acerca del impacto real de la circular. Los datos proporcionados, a pesar de ser incompletos, evidencian que la proporción continuaba siendo desfavorable para las personas migrantes. Según su respuesta, desde mayo del pasado año hasta finales de enero de 2013, se efectuaron 49.295 identificaciones de los que 26.899 eran a extranjeros: el 54,56% de las personas que fueron paradas por la calle, mientras solo representan un 11,73% de la población total. Aunque esta representación disminuyese levemente después de la aprobación de la norma interna de la policía, las personas extranjeras continuaban siendo paradas e identificadas de manera desproporcionada.
IV. Consecuencias de la aplicación de perfiles raciales
El perfil racial impacta no sólo en las personas que son objeto de control, sino en la sociedad en su conjunto y en la legitimidad y eficacia de las fuerzas y cuerpos de seguridad.
Las personas que sufren controles de identidad por sus rasgos étnicos o su aspecto físico se sienten a menudo humilladas y vulnerables; temen salir a la calle o acudir a lugares públicos. Los controles son un recuerdo continuo de que no pertenecen a la sociedad. Asimismo afectan al disfrute de sus derechos, por ejemplo a su libertad deambulatoria, al provocar numerosas molestias que hacen que en algunos casos las personas lleguen tarde a trabajar.
Pero los efectos perniciosos van más allá. El perfil racial acaba criminalizando a las minorías y a las personas migrantes, y con ello provocando el aumento del racismo y la xenofobia, al tiempo que socava las políticas de integración.
Las minorías y personas migrantes experimentan la presencia policial como una presencia de control y no de protección. Esta experiencia negativa acaba alimentando y reforzando la desconfianza de parte de la población hacia las fuerzas y cuerpos de seguridad y menoscabando su legitimidad.
Por último, cabe destacar que algunos estudios han demostrado que el uso del perfil étnico no mejora la eficacia policial. El perfil racial dirige el foco de la actividad policial a personas que por su aspecto físico “parecen” migrantes o minorías. Orienta la dedicación y concentración de la atención y los recursos policiales de manera desproporcionada e indebida en las personas por sus rasgos físicos, en lugar de centrar sus esfuerzos en los hechos y el comportamiento objetivo. En el caso de las identificaciones policiales en la vía pública, en el informe Identificación policial por perfil étnico en España: informe sobre las experiencias y actitudes en relación con las actuaciones policiales se demuestra que el mayor peso de las personas con determinados rasgos raciales en los controles, no se traduce en mayores detenciones o sanciones administrativas, por lo que la aplicación de perfiles étnicos no resulta efectivo a la hora de mejorar la seguridad ciudadana. Cerca de un 80% de los que han sido identificados en la calle no son ni detenidos ni multados.
V. Cinco medidas para erradicar el perfil racial
El uso del perfil étnico o racial como criterio para realizar un control de identidad es un problema institucional en tanto que las autoridades avalan, cuando no promueven, prácticas, asunciones, o criterios la profundamente enraizados en los cuerpos y fuerzas de seguridad. Por ello son necesarias medidas estructurales:
Debe reformarse la LOSC para incluir una prohibición específica, y asimismo estipular, tal y como ha señalado OSJI, que un control de identidad debe basarse en la existencia de un hecho objetivo, de una “sospecha razonable”.
2. Mecanismos de supervisión y monitoreo de la actividad policial
Deben establecerse mecanismos internos y externos. Entre los internos es clave que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad proporcionen recibos de parada a las personas que son identificadas. Estos formularios, sirven a varios objetivos: obligan a las fuerzas y cuerpos de seguridad a explicar y dejar constancia de la motivación que propicia la parada e identificación, son una fuente de datos sobre la actividad policial, y asimismo, al recibir las personas una copia de esos formularios, permiten que las personas puedan reclamar sus derechos si no están conformes.
En segundo lugar, deben recogerse y publicarse datos desglosados por nacionalidad o etnia o raza, real y percibida, sobre el número de paradas e identificaciones, las razones que las han motivado, y los resultados de esas identificaciones.
Tercero, debe existir un mecanismo independiente de supervisión de la actividad policial, con poderes para recibir quejas, emprender investigaciones y emitir recomendaciones.
3. Formación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
Debe reforzarse la formación en derechos humanos, en particular en temas como el racismo o la xenofobia, así como la ilegitimidad de los controles de identidad por perfil racial. Debe impartirse formación sobre cuándo y cómo hacer un control de identidad basado en hechos objetivos.
4. Fomentar la rendición de cuentas y el acercamiento entre la policía y las comunidades
5. Políticas y programas para que las minorías se integren en las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
Estas medidas son posibles. Existen experiencias positivas en otros países3. En España, la policía de Fuenlabrada ha establecido formularios de identificación, protocolos claros para los agentes, foros policía-comunidades para el seguimiento y análisis de los datos, y que según algunos estudios, muestran un elevado índice de eficacia.
En definitiva, es hora de que cese la criminalización de las personas migrantes y de las minorías. Las autoridades y las fuerzas de seguridad tienen a su alcance medidas reales para cumplir con su obligación de no discriminar y proteger a las personas que son discriminadas. Es su obligación: deben parar el racismo y no a las personas.
María Serrano y Manuel Pardo,
Amnistía Internacional.